记唐某诉政府污染赔偿案——超越民法与行政诉讼法的诉讼时效

2007年，因为一件工伤案件的当事人介绍，约见了唐某。唐某在深圳宝安区某镇以养殖虾蟹为业。周边共同从事养殖业的养殖户，约有数十家。唐某委托此案给我时，距侵权行为发生已近四年，依照民法和行政诉讼法均已经超出了诉讼时效。

基本案情是这样的：2001年初，被告一深圳市宝安区政府开始在陈某与唐某经营的鱼塘附近设置垃圾填埋场，直至2003年底，在长达三年的时间里，给该鱼塘造成了严重污染，致使原告的鱼虾蟹大量死亡，严重影响了原告的生产经营，给原告造成了重大损失。当时，原告及其他经营者一起找过被告，但是都未作处理。原告于2003年委托有关鉴定机构对水质进行了检测，证实鱼塘水质遭到严重污染。原告遂于2004年提起了民事赔偿诉讼，一审法院判决一被告及居委会向原告赔偿人民币约14万元，被告一上诉后，二审于2005年作出判决，认为政府设置垃圾场的行为不是平等民事主体间的纠纷，原审适用法律错误，并驳回来原告的诉讼请求。此时的依照行政诉讼法的3个月诉讼时效已经超了十数倍。

还记得当时唐某看我的眼神，意思是“你若能赢，怎么都行！”唐某确定签署了委托合同，并做了授权，但是一分律师费未付，要求胜诉后，按拿到赔偿款的总数55分账。

接受委托后，我详细研究了资料，查阅了相关的法律法规及国家规章，环评标准等等，确定了本案应当是一件环境污染行政赔偿案件，在诉讼时效上应当适用《环境保护法》三年的诉讼时效，这样，之前的诉讼行为发挥了中断诉讼时效的作用，本案的诉讼时效便延长到了2008年12月，诉讼时效的问题便顺利解决。

我们一共起诉了2个被告，深圳市宝安区政府、环保局，在法院开庭时，印象比较深的是，被告方的律师非常牛×，当庭对我方大爆粗口，什么“净瞎××搞事”云云，美丽的女法官对此至若罔闻。

值得一提的是，该案件自2007年5月开庭之后直至2008年底，法官才通知我们去深圳与对方和解，对方愿意赔偿35万，整整拖了一年哦，但是签署了的和解文书，却不肯给原告一份，只是说“你们拿到赔偿就好了，和解书给政府一方去报账，政府一方也担心你们拿了和解协议再煽动其他养殖户再告……”

好吧，赔偿算是拿到了，委托人也心服口服了，并且，加上向别人推荐，后面一连又委托了我4件案子，这其中也包括他本人的离婚案件。

由于没有协议书，只得发一份行政起诉状吧，后面因为诉求及被告人均有调整，这个，是最初立案的那一份。

附：

行政起诉状

原告唐某，男，1963年7月1日出生，汉族，住广东省深圳市蛇口***，身份证号码：44030163****。

被告一深圳市宝安区福永街道办事处（原深圳市宝安区福永镇政府，下称被告一），地址深圳市宝安区福永镇福华大厦侧政府大楼。

法定代表人***，主任。

被告二深圳市宝安区城市管理局（原深圳市宝安区城市管理办公室，下称被告二）,住深圳市宝城新安二路86号。

法定代表人***，局长。

第三人深圳市宝安区福永街道和平社区居民委员会（原深圳市宝安区福永镇和平村民委员会，下称第三人），地址深圳市宝安区福永镇和平村桥和路41号。

负责人***。

诉讼请求：

一、依法确认被告一未按照国家法律及标准设立简易垃圾填埋场，造成原告损害的行政行为违法。

二、依法确认被告二怠于履行其对被告一的监督指导职责，导致原告遭受损害的行政不作为违法。

三、依法判决两被告共同赔偿原告唐某损失人民币35万元。

四、本案诉讼及相关费用由两被告连带承担。

事实和理由：

一、被告一于2001年初，在和平村西海堤处设立的临时简易垃圾填埋场处理城市垃圾的行为，侵犯了原告的合法权益，给原告造成了重大损失。1999年11月4日石松基与和平村委会（现为和平居委会）签订了五年期承包鱼水围协议，取得了第三人和平居委会提供的占地42亩的坦仔间东（土名）鱼水围的承包经营权，并与第三人和平居委会签订了《承包鱼水围协议书》。后转给承包人刘文昌，又在第三人和平村委会的许可下于2003年1月18日转给原告唐某。

2001年春节后，经第三人原和平居民委会允许，被告一开始在鱼塘的上游右侧倾倒城市垃圾。在前后近三年的时间里，给该鱼水围造成了严重污染，致使原告及前两名经营者石松基、刘文昌的鱼虾蚧大量死亡，严重影响了该鱼水围的经营，给承包者造成严重损失。当时，原告与其他承包户一起找过被告一与第三人要求解决，被告一也曾答应赔偿，但都未作处理。原承包户石松基、刘文昌均已声明其在承包期间要求赔偿损失的权限以原告唐某的名义提出诉讼，此事已为深圳市中级人民法院（2005）深中法民一终字第2691号民事裁定书所确认。

2003年10月20日，原告与其他鱼塘承包户委托深圳市海洋与渔业环境监测站检测城市垃圾堆排放的污水及养殖用水（监测站工作人员现场取样检测），检测结果有六项超标，影响特别严重的是石油类、生化需氧量及挥发性酚、总大肠菌群。其中总大肠菌超标近五倍，石油类超标三十多倍，证实鱼水围水质受到垃圾场的严重污染是造成原告损失的根源。根据《环境保护法》第41条的规定，“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”

二、被告一设立临时简易垃圾填埋场处理城市垃圾的行为违反了国家法律、地方法规和国家标准，并造成环境污染。被告一于2001年初，在和平村西海堤处设立临时简易垃圾填埋场处理城市垃圾的行为一直持续到2003年11月，其污染的后果延续至今，违反了《广东省城市垃圾管理条例》第17条的规定，“城市生活垃圾处理设施的建设，应当严格执行国家城市环境卫生质量标准、城市生活垃圾卫生填埋技术标准、生活垃圾焚烧污染控制标准、城市环境卫生设施设置标准等技术标准。禁止建设没有防渗隔离层和渗滤液收集和处理系统的简易填埋场”；违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第16条第一款的规定，“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施”；第36条“贮存、运输、处置城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和城市环境卫生的规定，防止污染环境”；违反了《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第11、12条的规定。违反了《生活垃圾填埋污染控制标准（GB16889-1997）》第4点对于生活垃圾填埋场工程设计环境保护的要求，根据《中华人民共和国标准化法》及其《实施条例》，该标准是强制性标准，必须执行。被告一设置的简易垃圾填埋场，没有设立防渗隔离层及渗滤液收集和处理系统，明确违反了上述法律法规的规定，并且在广东省地方法规颁布实施后的近两年时间里，被告一不仅未能积极改正其违法行为，反而将违法行为进行到底，直到2003年11月才停止使用。被告一设置的简易垃圾填埋场违反了建设部《城市生活垃圾卫生填埋技术标准》，违反了该规定对于垃圾填埋场的最低使用期限的标准；被告一的垃圾场设于距离原告鱼塘“四、五百米远”的地方，违反了该国家标准关于垃圾填埋场不应设在“距公共场所或人畜供水点800米以内的地区”的规定。并且，两被告至今也无法按照法律规定提供填埋场管理单位技术档案，因此，被告一所设置的简易垃圾填埋场从最初便是违法、违规、违反国家标准的。被告一未按照国家法律的规定设置城市垃圾填埋场，这是其造成环境污染、给原告的生产生活造成了严重损害的根本原因。

三、被告一设立简易垃圾填埋场的行为源于被告二的授权，被告二怠于履行监督、指导指责，应当承担连带赔偿责任。2000年10月以前，福永镇的垃圾是运往黄田垃圾填埋场和松岗罗田填埋场。同年12月20日，由于黄田填埋场已封场，罗田填埋场日趋饱和，原宝安区城市管理办公室即本案被告二，下发了《关于两年内自行解决垃圾处理问题的通知》，要求被告一自行解决本镇所产垃圾的处理问题。“监督、指导、协调各街道做好宝安区城市管理工作，对全区的环境卫生进行宏观管理”是被告二的主要职能之一，但是，在其授权被告一自行解决垃圾处理问题的同时，对其授权缺乏应有的跟踪与监督，怠于履行其监督指导的职责。并由此直接导致被告一解决处理垃圾的方式违反国家标准和地方法规，从设立垃圾场的选址到垃圾场的配套设施、从环境污染的防止到对原告造成的损害，被告二一直怠于履行其城市管理职责。被告二对于被告一给原告造成的损失具有无可推卸责任，因此，应当承担连带赔偿责任。

四、原告曾以民事诉讼的途径向被告一及第三人主张权利，但本案属于行政赔偿诉讼范围。原告于2004年1月向贵院提起环境污染损害赔偿的民事诉讼，贵院于2004年9月作出了（2004）深宝法民一初字第00765号判决。该判决对本案被告一和第三人倾倒城市垃圾污染原告鱼塘并造成原告损害的事实予以认定，确认了原告倾倒垃圾的行为与原告所遭受损失的因果关系。该判决书判决由被告一和第三人共同赔偿原告经济损失144500元。判决做出后，被告一不服，向深圳市中级人民法院提起了上诉。深圳市中级人民法院经审理后作出了（2005）深中法民一终字第2691号民事裁定书。该份裁定认为“福永街道办与原审被告和平居委会在原和平村西海堤处设立垃圾填埋场并非出于上诉人与原审被告两个主体的单独民事利益考虑，不是民事行为，由此行为而产生的纠纷不是平等民事主体之间的纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。原审判决认定的事实清楚，但适用法律错误。”遂撤销了原审判决，并驳回了被上诉人的起诉。

根据《国家赔偿法》第4条第4项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。退一步讲，即便被告一的行政行为未被确认违法，被告也应当按照行政诉讼法的规定，承担环境污染侵权的行政赔偿责任。

五、本案是属环境污染行政赔偿诉讼，应当同时适用《行政诉讼法》、《国家赔偿法》与《环境保护法》，且特别法优先于一般法。

首先，关于法律适用。本案本质上是两被告实施处理城市垃圾的行政行为，造成环境污染危害，侵犯了原告的合法权益，给原告的生产经营造成了重大损失。《行政诉讼法》及《国家赔偿法》中并未对环境污染行政赔偿诉讼作出专门的具体规范，因此，本案应属《行政诉讼法》第11条第2款的情形，即“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”与《国家赔偿法》第4条中规定的“造成财产损害的其他违法行为”的范围。另根据《环境保护法》第41条的规定，“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。……当事人也可以直接向人民法院起诉。”由此可见，《环境保护法》并未排除行政机关行政行为违反《环境保护法》导致环境污染，造成公民损害的情形，即环境污染行政赔偿。因此，本案应当结合适用《环境保护法》这一规范环境污染赔偿的特别法与《国家赔偿法》这一规范行政赔偿诉讼的一般法，且特别法优于一般法。

其次，关于诉讼时效。本案是环境污染行政赔偿诉讼，按照《行政诉讼法》第39条对于一般行政诉讼时效“3个月”的除外条款，即“法律另有规定的除外”之规定，本案在诉讼时效上应当适用特别法《环境保护法》第42条的规定，即“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算”的特别规定。因此，本案诉讼时效的最初起算点应当自2003年11月10日《深圳市海洋与渔业环境监测站监（检）测报告》做出之日起计算，时效期间应为三年。原告于2004年1月15日提起的民事赔偿诉讼中断诉讼时效，诉讼时效中断后，自2005年12月5日二审裁定作出并送达原告后重新计算三年。也就是说本案诉讼时效应当计算到2008年12月。

综上所述，原告认为本案在事实认定上应当参照原民事赔偿诉讼一审判决与二审裁定两份法律文书中对于本案损害事实情况的认定，并按照行政赔偿诉讼程序，在适用《环境保护法》特殊规定的基础上做出公正裁决。被告一福永街道办事处（原福永镇政府），是行政管理者，是公权力的拥有者，在实施行政行为的过程中，应当首先考虑人民群众的人身与财产安全，它有责任与义务防止其行政行为可能给公民合法权益造成任何损失，谨慎行使其公权力。被告二宝安区城市管理局（原深圳市宝安区城市管理办公室），是履行城市环境保护、城市垃圾处理、以及监督与指导职权的行政管理者，应当积极履行其自身的职责，防止、阻止环境污染及损害的发生。而本案中两被告，不仅没有积极预防、阻止损害结果的发生，在结果发生后也未能端正态度采取恰当的补救措施或者对因其环境污染行为造成的损失予以赔偿，因此，原告特向贵院提起行政诉讼，恳请贵院能够从有利于建设社会主义和谐社会的角度出发，维护原告合法权益，依法做出公正的判决。

此致

深圳市宝安区人民法院

                     具状人：

                            2007年  月  日

附：1.本起诉状副本三份；

2. （2004）深宝法民一初字第00765号民事判决书副本四份；

3. （2005）深中法民一终字第2691号民事裁定书副本四份；

4. 《承包鱼水围协议书》副本四份；

5.《深圳市海洋与渔业环境监测站监（检）测报告》副本四份；

6.《中华人民共和国国家标准渔业水质标准》副本四份；

7.承包坦仔东间鱼水围收款收据4张，副本四份；

8.购买虾苗和蚧苗收款收据7张，副本四份；

9.鱼塘污染情况照片16张，副本四份。

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